香港民主秩序大变 如何看懂中国全国人大涉港选举决定

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3月11日中国全国人大通过了修改香港选举制度的决定,香港政治秩序进入新时代。(新华社)

2021年3月11日,中国全国人大表决通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,为香港选举制度改革迈出最为关键的一步。根据中国宪法,全国人大具有“一国两制”制度创制权,是特别行政区的创立者和具体制度的创建者。中国全国人大的决定具有国家最高法律地位和效力,为后续的全国人大常委会具体修订基本法附件一和附件二以及香港本地修法提供了最为权威的宪制依据。

“决定+修法”的“一国两制”制度建设模式,经过2020年香港国安法与今年的选举修法,日益成熟和定型化,体现了中央对自身作为“一国两制”基础立法者与最终责任人之宪制角色的自觉和承担,也体现了“一国两制”制度体系建设中的中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合。自上而下的立法,其根本的法理依据在于中央的全面管治权以及有关事项属于中央事权的规范属性,无论是国家安全,还是选举制度,都属于这一范畴,而不是特别行政区的自治范畴。

同时,与基本法附件一和附件二自身规定的“五步曲”修法程序相比,这种自上而下的修法模式具有制度上的比较优势,能够克服本地启动程序中的严重政治对立和社会撕裂,通过中央直接修法的宪制权威性有效弥补了特区展开有关制度改革的缺陷和不足。香港回归以来,根据“五步曲”展开的政改程序,要么半途而废,要么偏离“一国两制”宪制秩序与“爱国者治港”根本原则,很难走通。

从实体内容来看,这一涉港决定对香港选举民主秩序的塑造具有如下特点:其一,修法重点和内容是基本法附件一和附件二有关特首和立法会的产生办法,没有触及对基本法正文的直接修改,保持了基本法秩序的稳定性和延续性。香港基本法的制度体例较为特殊,正文修改程序规定于第159条,而附件一和附件二的修改程序是自带的,经过2004年4月6日的人大释法之后被确认为“五步曲”。

但从宪制法理来看,“五步曲”程序并不排斥和阻碍中央依据宪法和基本法直接行使关于选举制度的修改权。外界质疑中央以“一步曲”取代“五步曲”的宪制程序合法性,是对中央在特区宪制秩序中的全面管治权地位和权威的误解或忽视。中央修法权力的合法性与程序正当性,可参照香港国安法立法模式加以理解。当然,涉及基本法正文修改,必须遵守基本法第159条之规定。

其二,修改的指导原则是“爱国者治港”及相关的宪制秩序基本要素,是在“一国两制”范畴内的规范检讨和修补,而不是另起炉灶的制度变革。“爱国者治港”是此次修法的主导性原则和贯穿性红线。这一原则不是新生事物,而是邓小平先生在1980年代设计“一国两制”时即确定的底线原则,是“港人治港”的界限和标准。2021年1月27日,习近平主席在听取香港特首林郑月娥年度工作汇报时明确指出,“爱国者治港”是“一国两制”行稳致远的根本原则。

之所以如此凸显和强调,是因为在近些年香港的选举和管治中,大量不符合“爱国者”标准的人士渗透甚至操控立法会、区议会及特区政府有关职位,从事破坏性、颠覆性政治活动,阻挠特区政府依法施政,危害国家主权、安全与发展利益。2019年修例风波和同年的区议会选举,更是充分暴露了香港选举制度和管治体系严重偏离“爱国者治港”的原则和底线,威胁到特区宪制秩序和国家安全,必须从国家法律层面采取有效制度措施加以防范和遏制。此次选举修法体现了这一国家宪制高度的反思和行动。

其三,确认了香港选举制度的基本原则,包括“一国两制”、“港人治港”、高度自治作为基本方针,宪法与基本法构成的宪制秩序作为框架,爱国者治港作为导向,提升治理效能作为目标,以及保障选举权与被选举权作为基础,这些原则要素相互结合成香港选举制度的整体架构。这些原则要素是“一国两制”与特区宪制秩序的内在要素,根本点在于“一国”要素的强化和具体制度化。

“治理效能”的明确引入表明,“爱国者治港”不是仅仅强调和满足于政治忠诚,而是立足于在首先解决忠诚问题后选贤与能,在充分而多元的选举竞争和管治表现中考验参政者,将效能作为官职晋升和资格评价的重要因素。新的选举制度必须具有这样的正向引导功能和激励竞争的导向性,才能有助于提升特区管治的社会认受性和治理权威性。

其四,制度设计的主导思路是以选举委员会为中心展开新赋权和结构性调整,涉及选举委员会的委员人数增加、界别扩大、功能扩展以及均衡参与的程度提升。所增加的第五界别主要是香港居民中参与国家治理和国家事务较多、具有突出的服务香港与服务国家之贡献的人士,他们更加理解“一国”并能够更好地平衡把握“一国两制”,故应当在选举委员会中有相应比例的政治代表权。

同时,第四界别中的“地区组织代表”也体现了选举委员会对基层社会组织和社团领袖之代表性的肯定和赋予。至于区议会,从香港社会已有的讨论意见及近些年区议会的“过度政治化”偏离法律本质功能来看,不适宜再与立法会和选举委员会之间维系一定比例的政治代表关系,而应当回归基本法所确定的区域性咨询服务组织的规范功能,做好配合特区政府施政的基层助手工作。

强调爱国者治港,北京希望香港保持繁荣、稳定、发展的大局。图为2020年10月1日,香港金紫荆广场举行升旗仪式,庆祝中国国庆节。(路透社)

其五,候选人资格审查委员会是新设机构,负责对所有参选人的资格进行法律确认。这是新设机构,取代原来的选举主任审查制,能够更好地理解和掌握“爱国者治港”的有关法律标准,是香港选举制度源头环节的把关者。资格审查委员会之设立、职权、程序、决定及其救济机制,是复杂的立法工作,需要后续的全国人大常委会具体修订程序及香港本地立法程序予以制度上的明晰化。

从决定文本来看,这一机构的权力是至关重要的,负责审查把关所有的参选人资格,确认其是否符合“爱国者”标准。不能通过这一审查关,后续的政治竞争游戏就无法参与,也就与香港管治体系无缘了。因此,这一机构赖以运作的法律基础和规范必须是权威和清晰的,审查决定的标准和程序必须是明确的,有关决定必须是有理由和可救济的。只有符合这些合法性要素,这一机构才能公正地履行好“爱国者治港”的资格审查职能,为新的选举制度把好第一关。

总之,香港选举制度改革已迈出人大决定这一最关键的一步。所谓“纲举目张”,关乎香港民主新秩序的选举制度改革,有了中国人大决定的宪制之“纲”,就一定能够展开成熟和严密的具体法律之“网”。在选举制度环节全面准确落实“爱国者治港”,是“一国两制”制度体系建设的关键性法治工程,是香港由乱返治、重塑规范而理性之民主政治秩序的一个重大的“宪法时刻”。

有了国安法保障的国家安全,有了新选举法保障的选举安全,“一国两制”行稳致远就能够真正深入人心并取信于国际社会。这是中国中央政府负责任维护“一国两制”及香港繁荣稳定之立法理性的再次展现,显示了国家在全面依法治国与治理现代化进程中清晰的国家意志和高度的制度成熟。

(本文首发于今日头条,作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,中国传媒大学港澳台与世界事务研究中心高级研究员)

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