面对失业保险 港府拒绝口径是真问题还是假借口

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早在2000年,香港政府就已经研究过各地的失业保险和援助制度,最终认定强制性失业保险制度在香港不适用。而在失业问题严峻、民间要求设立失业援助的呼声愈发高涨的今天,香港财政司司长陈茂波多次撰文分析失业保险金的利弊及港府不考虑订立相关政策的原因。当局每每言之凿凿,但当中究竟有多少是无可奈何的真问题,又有多少是懒政的假借口?

陈茂波指出,失业保险制度由于其风险分担的功能,可能造成“道德风险”。雇员毋须单独承担失业风险,那么雇主也毋须单独承担解雇员工的后果,风险的分担带来责任的淡化:雇主裁员的成本由中央基金池分担,可能造成雇主裁员压力骤减,从而将企业的社会责任推给社会。根据美国1976至2007年期间的失业保险研究,失业保险金若增加10%,可令裁员的情况增加18.1%。另一方面,由于失业保险金可以持续领取一段时间,失业人士毋须即时重回劳动市场,这可能降低失业人士的求职意愿,从而导致失业数字上升。哈佛大学的实证研究发现,2010年的失业个案中,有三分之一由“长期及优厚的”失业保险金导致。

所谓“道德风险”和“诱使失业” 是不能解决还是不愿解决?

陈茂波曾在网志中写道,香港失业保障主要依靠一笔过的遣散费/长期服务金,且香港遣散费或长服金水平远高于其他先进地方;由于这笔钱并非持续按时领取, “失业员工没有任何'诱因'不即时找工作,这亦是香港失业率长期处于低位;而在经济复苏期,失业率下降得较快;但在经济收缩期,失业率上升得较慢的主因之一。”

陈茂波称失业保险制度可能造成“道德风险”。(HK01)

失业保险金可能引发的“道德风险”,是近年来有关失业保险制度的政策及经济研究的主要课题。部份失业保险制度在上世纪九十年代初期出现财政不稳,例如欧盟的平均失业率在1993年高达12.3%,使失业保险支付金额远超供款金额。此外,很多先进地方都将长期失业及经济疲软的其中一个成因归咎于优厚的失业保险金及道德风险问题。

为应对上述情况,不少地方在探索中改革其失业保险金制度,通过削减优厚的失业保险金额、收紧申领资格及加强重新就业措施来降低失业保险金的风险。经济合作暨发展组织(经合组织,OECD)2006年的研究发现,工资替代率(即失业保险金占失业前月薪的比例)下降4.7%,可令失业率下跌0.5%。若以类似幅度增加“积极劳动市场政策”的开支,失业保险金对工作意愿的负面影响可降低20%。经过政策调整,欧盟的平均失业率由2013年的11.4%下降至2019年的6.7%,期间公共失业总开支亦下降。

因此,所谓“道德风险”和“诱使失业”,通通不过是政策设计上的问题,不见得难以解决——港府若以此为借口得出香港不适宜成立失业保险金的结论,实则是因噎废食。

失业保险金可能引发的另一个问题,是由于失业保险的逆周期性质,在经济衰退时发放的保险金款额会大幅膨胀。2010年代初期,加拿大、法国、德国和美国的失业保险均曾出现年度甚或累计结余亏损。不过,经过早年改革加上失业率下降,失业保险制度的财政持续能力在过去十年有所改善。2014年刊登在经合组织《Economics Department Working Papers》上的研究《Overcoming Vulnerability of Unemployment Insurance Schemes》比较经合组织和金砖国家的失业保险后发现,尽管失业保险是不稳定的财政支出项目,但同时具备自发的稳定性。如果中央政府拥有良好的财政状况,且能够根据劳工市场情况和宏观经济表现灵活地调整政策,那么失业保险在财务上具有可持续性。而缺乏这两个条件的国家,失业保险支出的波动性愈大,其脆弱性就愈高。

失业保险不仅仅是个人的失业保障,更加进步的施政观念是实现社会再分配的机制。(HK01)

可见,失业保险制度在政策设计上有很大的调整空间。国际劳工组织研究发现,世界各国的失业保险计划的融资机制各有不同,普遍趋势是劳雇双方同时供款,雇主供款通常高于雇员供款,两者供款差距落在月薪的0.5%至2%之间,发达经济体的差距中位数为0.59%,发展中经济体的雇员供款中位数为月薪的1%,雇主供款的中位数则在1.6%。另外,发达经济体的港府通常都会向失业保险供款。各国在失业保险金的工资替代率方面亦有不同,发达经济体的中位数为61%,一年后下降至51%;发展中经济体则由70%下降至35%。

不少国家按失业人士原本收入发放不同工资替代率的失业保险金,也即是说,本来已经在职贫穷的失业人士可以得到比较高的工资替代率的失业保险金。数据显示,在发达经济体,失业前月薪为国民平均收入的失业人士,他们所得保险金的工资替代率中位数为58.5%;而若失业前月薪仅达国民平均收入的67%,这批失业人士工资替代率中位数会升至67%;至于失业前月薪为国民平均收入的150%的失业人士,工资替代率会下跌至46.3%。

这些数据不但说明失业保险制度在设计上可调整的空间,也反映出失业保险不仅仅是个人的失业保障,更加进步的施政观念是实现社会再分配的机制。

与遣散费功能重叠 解决方案是不取消对冲这么简单?

今年2月,香港劳工及福利局局长罗致光在电台节目表示,如果要认真讨论设立失业保险制度,需要即时叫停当下正在推进的“取消强积金对冲”工作。

所谓“强积金对冲”,根据《雇佣条例》,当雇员有权依其服务年资获得雇主支付的遣散费或长期服务金时,雇主可在雇员的强积金供款中抽取雇主供款及其累计权益,以抵销应向雇员支付的金额。此举延续了遣散费和长服金自1974年和1986年引入《雇佣条例》时,雇主可从其同比资支付的酬金或公积金抵销的制度安排,借此减轻商界负担;然而,对于雇员来说,却意味当被解雇时,竟要被迫“贴钱炒自己”——即用自己的养老金为雇主承担责任。

只能在“失业保险”与“取消强积金对冲”两者二择其一,反映港府倾向资本的立场。(HK01)

“强积金对冲”的荒谬,为人诟病已久,社会早有呼声要求取消,香港特首林郑月娥也已就此作出承诺,扬言致力任内立法通过,只是如今又再拖到下个立法年度。而当社会另有声音要求成立供款式的失业保险制度,以解失业的燃眉之急,罗致光竟然扬言“失业保险”和“取消强积金对冲”只能二择其一,明显是将两个截然不同的政策混为一谈。

无可否认,遣散费和失业援助金的最终目的,都是纾缓失业人士经济压力,但从性质而言,前者比后者复杂得多——“遣散费”作为一种按雇员的受雇年期的“递延工资”(deferred pay)或者“雇员的强制储蓄”(enfored saving),其功能受制于雇主的财政能力,在保障失业工人方面不及保险金可靠及有效;同时,遣散费并不具有社会风险分担功能,不涉及劳工收入再分配问题,短期受雇员工不受保障,长期失业问题也无能处理。

而在香港,雇主费尽心机逃避向雇员支付遣散费等故事不胜枚举,尤其疫情以来经济下行,部份雇主为不支付员工遣散费,采用“停薪留职”的方式逼迫雇员自行辞职。例如富临酒家上水天平邨分店去年2月结业,22名员工被放无薪假长达三个月,资方未按承诺安排他们至其他分店工作,试图逼迫工人辞职,以节省百万元遣散费。

国际劳工组织研究表明,几乎所有国家均会以遣散费配合失业保险金。研究比较了发达与新兴经济体的失业保障制度,发现新兴经济体的失业保障更依赖遣散费,而发达经济体更依赖失业保险。研究指,以世界整体情况来看,遣散费可以视为失业保险计划的简单替代品,当国家发展足够的行政能力和可靠的政策执行能力,通常都会以更具建构性的失业保险取代遣散费。

因此,尽管失业保险金和遣散费在政策目的上都是为了保障失业人士,但其功能却有不同,可以相互补足。如果要在港设立失业保险金,遣散费可以作出相应的调整,以加拿大为例,失业保险金与遣散费相互结合,失业保险金会因应遣散费作出扣减。但为何港府官员不去深思政策设计如何配合,反而“拍脑门”认为要设立失业保险金就不能取消强积金“对冲”?需知道,取消强积金“对冲”是为本就跛足的香港退休保障提供一根拐杖,虽不能从根本上解决养老问题,但也聊胜于无;而失业保险则是为了保障失业工人。

不少团体争取取消强积金对冲多年,惟至今仍未见成效。(HK01)

港府“积极不干预”  失业保险遥遥无期

香港明爱专上学院汤罗凤贤社会科学院教授黄于唱指出,罗致光“二择其一”的论述背后,实则暴露出港府施政思维的两个局限。

其一,偏帮资方。无论是设立失业保险金,还是取消强积金“对冲”,无疑都会增加香港的营商成本,增加资方在保障劳工方面的承担。黄于唱解释:“港府的意识形态是非常市场经济的,作为‘最自由的经济体’,很多会增加营商成本的事港府不愿去做。”然而,营商成本低则意味着在一定程度上牺牲劳工的权益保障。与此同时,工商界在立法会“话事”,左右香港政坛,劳工团体势弱,欠缺与资方议价的能力,也致使港府没有足够的政治资本去推动和实施劳工权益保障政策。

其二,则是提了又提的“小政府大市场”与“积极不干预”。在这一局限的施政思维下,港府未见思维革新,从土地问题到民生福利,多年来都只有小修小补,欠缺执政者应有的理念和视野,也未有把握在社会发展大方向上的主动权。狭隘的认识下,港府多年死守收支平衡的教条,收入和开支均徘徊在本地生产总值约百分之二十的水平。“只有这么多钱,给民生多点,教育就少点;保障了失业,就保障不到退休。”

如果设立失业保险金,在遭遇如疫情之类社会危机造成的亏损时,港府有责任注资。2020年新冠疫情冲击全球,多个国家推出纾缓措施,如延长失业保险金的申领期限、降低失业保险金供款等,很多地方的失业保险制度出现赤字。以德国为例,2015至2019年间,失业保险年度盈余为21亿至62亿欧元不等,截止2019年,失业保险制度储蓄结余已达258亿欧元。而在2020年,由于疫情爆发,德国失业保险储蓄出现了高达270.3亿欧元的年度赤字,不仅耗尽了储备结余,更需港府提供69亿欧元贷款。

“港府也不愿担负如此重任。”黄于唱叹道,在他看来,尽管香港已经完全具备了成立和运作失业保险金的客观条件,但港府显然不会迈步向前,“造成的结果一定是社会贫富差距不断拉大。”当面临个人无法左右的天灾人祸时,如果不能由社会共担风险,就只能由一个个个体承担伤害,首当其冲的﹐一定是无处回旋的基层市民。

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