港府可以对丁权漏洞视而不见 但北京不会坐视不理

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香港丁权争议扰酿多年,引致新界“套丁”、“飞丁”、炒卖丁屋等乱象丛生。继早前“香港村屋大王”王光荣涉嫌“套丁”被香港廉政公署拘捕后,香港非牟利组织本土研究社再有调查发现香港约有177公顷土地潜在“套丁”行为,例如将土地分割,意味日后疑似“套丁”用地将会翻倍。不过,香港发展局竟然回应指,私人地段的买卖及分割均属私人协议,当局不能亦不应干预。这种公然懒政的态度相当可笑,事实上,北京已经多番嘱咐港府需要解决土地及房屋问题,倘若当局继续对丁权漏洞视而不见,相信北京绝对不会坐视不理。

香港房屋问题水深火热,惟港府长年以“地少人多”为由推卸责任,无视新界仍有大片可被收回发展以大增房屋供应量的土地,被预留作“乡村式发展”的“丁屋”用地便是一例。尽管今年初高等法院裁定丁权合宪,但这种“特权”不但不公平,而且早已沦为牟利的工具。

2019年的丁权司法覆核案中,代表乡议局及港府的辩方以《基本法》第40条“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”为理由作辩护,最后高等法院亦推翻原审庭裁决,判丁权为合宪。不过,法律上的“合宪”,并不代表政策的“合理”,更何况对于政策是否真正“合宪”,尚有可商榷的地方,但港府却以为从此就可安枕无忧。

本土研究社再有调查发现香港约有177公顷土地潜在“套丁”行为,榄口村是其中之一。(HK01)

要理解丁权政策的不合理性,应先理解当初港英政府订立政策的原因。乡议局多年来对外宣称,在英国租借新界前,新界原居民拥有土地的“永业权”,即原居民建屋不需官方批准,土地持有人的地契无限制土地用途条款。英国租借新界后,将新界的建屋政策改为“Block Crown Lease”(集体官批),为土地设下租期,令原居民“失去传统权益”;而港英政府为“补偿原居民”,在1972年订下《新界小型屋宇政策》,容许年满18岁的新界男性原居民兴建丁屋,形成现时新界人独有的“丁权”。

“丁权”源于改善原居民生活 政策非长期性

以上的历史脉络看似合理,但在司法覆核时,被解密的港英政府密件揭示了丁权由来的真相。英国外交及联邦事务部的密件显示,“六七暴动”令港英政府对管治香港开始存有危机意识,认为政府有机会被逼迁离香港,打算在租约完前讨论如何改革社会政策。港英政府为了朝这个目标进发,在1971年拟下《新界发展策略》,其后据此定下《十年发展计划》,而当中出现了“小型屋宇政策”,即丁屋政策。

时任新界民政署长黎敦义曾表示新界的发展规划杂乱无章,居民多有住在简陋的村屋中,因此要“in the interim”(在中短期)重整新界的小型屋宇。本土研究社早前翻查文件亦指出,在1980年代,本身是新界乡议局主席的刘皇发成为香港基本法起草委员会委员后,乡议局才将丁屋政策论述作为原居民的“传统权益”。

乡议局应该早已洞悉丁屋政策现存的漏洞,但多年来一直向外界坚持要保留丁权。(HK01)

在各项历史文件的揭露下,可见所谓“传统权益”并非港英政府订下政策的重点,而丁权政策当时也非长期性,更突显出现时尚存丁权政策的不合理性。即使在法律上该政策被裁定合法,也只因乡议局当初的“一厢情愿”——把政策强行加进《基本法》而已。再者,港英政府定下政策是为了全面规划新界发展,改善新界原居民的住屋环境——历经三、四十多年的变迁,现时新界原居民的生活环境及质素已被大大提高,香港亦有发展新市镇的必要性。问题是,殖民地时代留下的政策漏洞已成为香港缺乏土地储备的其中一大原因,港府必须处理丁权的存废问题及收回丁地,以释出更多用地。

政策沦为谋财工具 失去保护“合法权益”的功用

《基本法》第40条列明保留原居民的“合法传统权益”,重点在于“合法”二字。丁权政策存有漏洞让私人发展商可“非法套丁”,这已非保障“合法权益”。确实,原居民拥有住屋需求,但丁屋政策已无法再保障他们的住屋,只令他们的居住地沦为地产商谋财的工具。根据本土研究社调查,位于八乡的莲花地村是疑似“套丁”重地,土地共有5.38公顷,预计可建272间丁屋,若每幢价格为1,400万至1,500万,将会是以亿港元计的生意。

所谓“套丁”,源于有不少发展商其实早已拥有丁地,但没有丁权建屋,所以会选择低价向原居民收购丁权;而丁权拥有人未必拥有足够资金申请土地兴建房屋自住,因此有机会在早年出售丁权予发展商。2012年,元朗区议员黄伟贤、邝俊宇、郭庆平及张贤登曾就原居民申请公屋问题向高层次组织“文化委员会”作咨询,提及有不少原居民表示他们在二十多年前出售丁权,未知是否有用作兴建丁屋,也未曾拥有过丁屋,后来结婚要申请公屋时却因曾拥有丁屋而被拒;结果,用作保障原居民“合法传统权益”的丁权政策,被发展商用灰色地带扭曲为可赚取利润的地产项目。

问题是,乡议局应早已洞悉政策现存的漏洞,但多年来一直向外界坚持要保留丁权,实在令人质疑他们的用意。政策原意为改善原居民生活,或许当初的确改善了他们的居住质素,但用途已变质的政策,还有否保留的必要?

港府处理土地问题态度“和稀泥”

有份参与本土研究社调查的公共专业联盟召集人黎广德在研究发布会上表示,“套丁”问题源于港府“心软手软脚软”,而发展局在2021年5月3日的回应则呼应了这句说话——发展局表示,私人地段的买卖及分割均属私人安排及协议,除非个别地契条款有条文约束,否则港府不能亦不应干预;当局又指,买卖及分割私人土地本身并不一定是“套丁”的指标或证据。可以说,当局对丁权政策的法律定义或许没有出错,但这正正显示政策存有的灰色地带,是非法“套丁”的根源——由此可见港府对丁权问题长年视而不见、“和稀泥”的态度。

港府向来对土地规划极为“拖泥带水”,选择用旧区重建、清拆释出土地,以减少市民的生活空间、清拆他人家园挤出用地。事实上,香港尚有不少土地可用作兴建公屋、发展公共设施,如葵涌货柜码头。香港特首林郑月娥在2021年4月出席立法会质询时,新民党主席叶刘淑仪问到葵涌码头规划。叶刘淑仪表示,码头已供过于求,业界人士亦称码头工业只是“苟延残喘”,问林郑会否重建码头作兴建房屋之用。林郑月娥只表示,葵涌码头属敏感问题,“早晚都要处理一下”,却无提及即什么时候。葵涌码头重建涉及复杂的技术、业权、安置等问题,因此更应早作规划研究,但当局似乎并无打算。其实,货柜码头也好,丁屋用地也罢,这些土地本应及早收回重新发展,而唯一令港府却步的,恐怕是乡绅和权贵。

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